Escuelas de política exterior

"Forjarán sus espadas en rejas de arado, y sus lanzas en podaderas. No alzará espada nación contra nación, ni se adiestrarán más para la guerra"
Isaias 2,4

1.- Introducción

En los últimos cincuenta años los científicos sociales hemos protagonizado una formidable y silenciosa revolución, al establecer a través del concepto de equilibrio de Nash, una teoría de gran unificación del comportamiento social. La ciencia económica, cuyas pretensiones empezaron abarcando el estrecho campo de las cuestiones relativas a la producción y comercio de bienes, ha sido capaz de crear una metodología universal para entender la acción racional humana.

Desde la perspectiva del científico social, la lectura de los manuales y las publicaciones en el campo de la diplomacia genera una definitiva sensación de desmoralización, ante el primitivismo de los conceptos utilizados: todas las escuelas de política internacional están en su infancia pre-praxeológica; unas pocas además habitan el universo mítico de la ética pre-maquivélica.

2.-Escuelas pre-maquivélicas: derecho internacional, activismo wilsoniano y aislacionismo

En primer lugar voy a referirme a los teóricos del derecho positivo internacional; es decir a quienes pretenden regular las relaciones internacionales según una serie de instituciones burocráticas y tribunales que apliquen una legalidad positiva a la relación entre Estados soberanos.

El derecho positivo (en oposición a las reglas consuetudinarias y al consenso implícito) aunque facilita y normaliza la práctica jurídica, también esta sometido a los riesgos de todo dirigismo burocrático: arbitrariedad y una industria del arbitraje jurídico que utiliza os resquicios de la ley positiva para violar los principios del derecho. En todo caso, si bien la legalidad positiva tiene sus defectos y sus ventajas en el universo de los Estados monopolistas de la violencia, en el mundo hobbesiano de la política internacional el derecho positivo simplemente no puede existir, puesto que falta la soberanía, que es su condición necesaria. No creo que haga falta más refutación.

Peor aun: en la medida en que el mundo esta dividido entre dictaduras y regimenes de opinión pública, la legalidad internacional es papel mojado para aquellos países que no responden ante su población, mientras que pone en inferioridad de condiciones a los regimenes de más liberales, obligados a hacer concesiones políticas reales para comprar una imaginaria legitimidad internacional, que necesitan para consumo interno.

En segundo lugar, por orden de irrealismo, están los activistas democráticos, donde hay que incluir a los troskistas de derechas que forman el movimiento neocon y a la izquierda wilsoniana de la ayuda internacional: los que pretenden "salvar el mundo para la democracia", ya sea por la violencia o el soborno.

La idea fundamental que subyace a esta teoria folk es insidiosamente atractiva para todos los cosmopolitas como yo mismo: todos los pueblos del mundo desean lo mismo, y ese "lo mismo" es prosperidad material, libertad personal, democracia y mesticismo homogenizador. En cierto sentido es verdad que la gente que cree que en estos ideales son probablemente mayoría en todos los países del mundo, pero son una mayoría apática y desorganizada. Por el contrario, quienes desprecian el individualismo y el welfarismo son minorías militantes y organizadas, perfectamente capaces de ahogar a esas mayorías a base de sangre.

El ala derecha del intervencionismo democrático, que pretende exportar democracia a tiros acaba descubriendo que a tiros se puede exportar todo menos democracia. La invasión de Iraq se hizo en nombre de la seguridad nuclear y de la estabilidad geopolítica: por la fuerza se puede desarmar a un dictador, y por la fuerza de puede sustituir a un dictador díscolo por otro mas conveniente.

Pero en lugares como Iraq hay que ceñirse a la frase de Shalomo ben Ami: "dictadura secular o democracia islámica". Evidentemente nuestro enemigo es mucho más el Islam actual que la dictadura y por eso el proyecto iraquí se ha empantanado. La izquierda wilsoniana, por su parte pretende arreglar los problemas con la ayuda y la cooperación internacional: sus esfuerzos solo han generado un amplio flujo de subvenciones para toda clase de regímenes parasitarios. Esa renta exógena no solo no ha traído la democracia ni el desarrollo: además financia los conflictos y la represión en los países receptores.

La alternativa al activismo es la pasividad, que tiene sus propios defensores: los aislacionistas. En general los aislacionistas creen en dos principios: defensa fuerte y mínima actividad internacional. La historia indica claramente que en el caso de los Estados Unidos, en el s.XX, todos los intentos de aprovechar su insularidad para aislarse de la política mundial ha provocado un rosario de conflictos internacionales que aparte de sangrientos, han acabado exigiendo la intervención americana. Si la ingenuidad wilsoniana era inoperante, el aislacionismo que la siguió condujo al mundo a la II Guerra Mundial. Si América no hubiese intervenido entonces, este conflicto hubiese acabado persiguiendo a los americanos a su propia casa, o al menos hubiese desembocado en un orden internacional en el cual América hubiese sido no solo periférica, sino probablemente pobre. En términos morales, el individualismo libertario defiende implicitamente que el principio de no agresión internacional es equivalente al principio de no agresión individual: no obstante, (por ejemplo) inhibirse de socorrer a una minoría al borde del genocidio no es "no-agresión", sino limitar el derecho legítimo de defender a un tercero.

En conjunto simpatizo con un cierto nivel de aislacionismo, ya que los costes y las dificultades de la acción exterior son en general prohibitivos, y en todo caso exigen niveles de violencia que me temo que nuestras sociedades no son capaces de asumir. Pero todo aislacionismo moral o jurídico me parece poco más que una falacia de la composición, que considera que los entes soberanos y no los individuos son los verdaderos sujetos morales.

El pensamiento pre-maquivélico es equivalente en el campo social al pensamiento pre-newtoniano en Física: los defensores de estas tres doctrinas de política exterior confunden permanentemente lo normativo con lo positivo, distorsionan los datos para adecuarlos a sus prejuicios morales y, bajo un disfraz de racionalidad, pretenden que la acción se adecue a reglas arbitrarias, en lugar de evaluar las políticas según sus consecuencias esperables. Ante la inmensidad de las apuestas en este campo de la acción política, pretenden lavarse las manos mediante la lealtad a ciertos principios cuya rigidez es totalmente incompatible con el éxito efectivo.

3.-Realismo geopolítico

Más allá del pensamiento mítico, pero más acá de la ciencia social moderna se mueven los realistas geopoliticos, entre los cuales hay que destacar a Henry Kissinger, aunque en el momento presente quizá los mejores análisis realistas vienen de George Friedman y su empresa Stratfor.

El realismo geopolítico postula la existencia de intereses relativamente permanentes por parte de los estados nacionales con independencia de su sistema social, y considera que el margen ideológico en política internacional es pequeño. Los realistas geopolíticos suelen tener una actitud libre de prejuicios y amoralmente egoísta.

El balance del realismo kissingeriano es espectacular: el pacto sino-americano (que contribuyó decisivamente a asilar a la URSS), la erradicación del comunismo en el cono Sur (brutal en Argentina y Uruguay; mucho más eficiente y menos sangrienta en Chile) y una salida de Vietnam, que aunque deshonrosa, no arrastró a Tailandia. En conjunto los manejos de Kissinger pusieron el escenario de la Caída del Bloque socialista, que remató Reagan con su (aparente) idealismo wilsoniano.

Aunque el realismo geopolítico es post-maquiavélico, es no obstante pre-praxeológico. A nivel positivo, la aproximación de caja negra invierte la causalidad de los fenómenos sociales: la política exterior no es el resultado de intereses nacionales permanentes, sino de los intereses particulares de quienes manejan la maquinaria del Estado. Es la política interior la que determina la política exterior. El realismo geopolítico sería una buena descripción de la realidad si los países estuviesen regidos por un autócrata consolidado cuyos intereses se identificasen con los de la maquinaria del Estado, o por patriotas entregados al "engrandecimiento" nacional. Obviamente esto no es así, y el sesgo estatista de los diplomáticos les impide entender en muchos casos la situación sobre el terreno: suelen ser sorprendidos por revoluciones, y se alienan relaciones beneficiosas con aliados fiables en nombre de ganancias cortoplacistas.

Del mismo modo que adherirse a reglas de conducta contraproducentes por razones presuntamente morales es superstición social, es habitual que se confunda el realismo político con el cortoplacismo: muchas veces los diplomáticos de carrera proponen acomodaciones ante hechos consumados, o intentan aplacar a Estados ideológicamente hostiles rindiendo ventajas permanentes a cambio de ganancias transitorias. El verdadero realista se compromete a reglas de conducta inter-temporalemente consistentes, y evita perder su reputación al caer en sendas de acomodación a un adversario (real o fingidamente) irracional.

Además el realismo geopolítico solo logra éxitos geopolíticos: es decir, no rebaja la tensión internacional y no mueve el mundo hacia unas relaciones internacionales no-hobbesianas. Es puramente táctico y nos condena a una hostilidad permanente. Es un juego moralmente vacío, de suma nula, que solo se justifica si sirve a una causa ideológicamente significativa.
Que una doctrina tan claramente insuficiente haya logrado tantos éxitos da cuenta de que incluso con hipótesis muy sesgadas, las doctrinas post-maquiavélicas ofrecen pautas de acción muy superiores a las que resultan del moralismo. No obstante en un mundo donde los estados nacionales son cada vez menos homogeneos y las amenazas más globales, necesitamos poner las relaciones internacionales dentro de un marco teórico consistente con el resto de la ciencia social. Es decir, es necesario que las cuestiones de política exterior sean abordadas desde la perspectiva de la Teoría de la Elección Pública.

4.- Praxeología de la política exterior: la Teoría de la Elección Pública

La Teoría de la Elección Pública utiliza la metodología del individualismo metodológico y la Teoría de Juegos para entender el funcionamiento de las burocracias y los sistemas políticos. Es decir, se trata de abrir la caja negra del proceso de decisión política y hacer un análisis detallado de las interacciones estratégicas y de las preferencias de los agentes.

Con la herramienta de la Elección Pública la política exterior se enfoca de forma diferente a la del realismo; la identidad de los Estados se vuelve más difusa, y donde antes imaginabamos un bloque rígido de intereses homogeneos y propiedades fijas, ahora vemos un interior lleno de grupos de presión, e intereses potencialmente alineados con los de otros grupos de presión complementarios en otros paises. La idea de "intereses permanentes" que tienen los distintos paises debido a su posición geográfica y su composición étnica dentro de un esquema hobbesiano de equilibrio de poderes se puede sustitur cuando se encuentran formas de coludir y alinear posiciones con otros paises. El aspecto mecánico del realismo geopolítico cobra vida y se vuelve orgánico.

Uno de los hechos estilizados del realismo geopolítico es que en lo esencial en la competición geopolítica de suma nula, donde solo cuentan los intereses, las correlaciones de fuerza no dependen de la ideología o el sistema social de los distintos participantes. Obviamente la visión de la Teoría de la Elección Pública es radicalmente opuesta: el proceso de decisión política de los distintos participantes en la política internacional permite crear alianzas más o menos creibles: por ejemplo, cuando dos paises tienen fuertes relaciones financieras y una sociedad civil capaz de afectar el proceso político, esto genera una alineación de intereses entre las clases dominantes de los dos Estados que conducen a relaciones pacíficas. Las democracias, siendo regimenes de opinión pública tienen menos incentivos a ir a la guerra. El mercantililsmo y la plutocracia se combinan belicosamente; por su parte el capitalismo financiero conduce a la colaboración internacional y la paz bajo el imperio del proceso de mercado.

Abrir la caja negra nos ofrece una visión muy distinta de las relaciones internacionales: por un lado podemos dejar a un lado los discursos moralistas que pretenden que la colabaoración entre democracias es resultado de "unos valores comunes" o alguna otra mitología. Pero a la vez entendemos mejor los condicionantes sociales políticos e ideológicos que hacen que los regimenes sociales mas evolucionados y productivos sean a su vez capaces de colaborar con suavidad; retenemos el rigor individualista y el maquiavelismo pero encontramos estructuras más complejas que las que revela la mera geopolítica.

3.-Interacción geopolítica e interacción de mercado

La visión de la Teoría de la Elección Publica esta tan basada en el individualismo y el egosimo como la del realismo geopolítico, pero mientras el realismo geopolítico no tiene ninguna contraparte normativa, más allá del puro egoismo nacional, la aproximación de la Teoría de la Elección Pública sugiere un programa de pacificación global; las interacciones internacionales ocurren en términos estratégicos, es decir bilaterales y necesariamente basadas en relaciones de poder, o a nivel marginal, es decir entre agentes pequeños que no tienen poder de mercado, y por tanto no hay lugar al conflicto.

El ejemplo más clásico es el del acceso a los recursos naturales. Si el comercio internacional de estas mercancias se hace a través de bloques nacionales, segun cuotas, el chantaje internacional y la desconfianza hacia la continuidad del suministro se generalizan y la colocación económica de los recursos se vuelve ineficiente. La lucha por los recursos se hace mediante las herramientas de la política interncional y eso puede conducir a la guerra. Si por otra parte la poduccion y venta de recursos naturales se hace segun el mercado, los Estados no temen por el suministro.

El caso de los mercados de gas y petróleo es paradigmático: el petróleo es muy facil de tranportar, por ejemplo en barco. Por tanto si un pais determinado declara un embargo contra otro, los compradores pueden recibir el producto de un tercero. El resultado es que los embargos selectivos de petróleo son imposibles (ningun embargo de petróleo puede evitar que un pais compre el producto: solo aumenta el precio para todos). El caso del gas es igual si este se transporta en metaneros, pero dado que este es un método caro para transportar el producto, muchos paises son muy dependientes de un productor y de un gaseoducto. Esto les hace vulnerables a un chantaje energético selectivo, convirtiendo la política energética en una cuestión política y una fuente de tensión.

En el mercado altamente internacional del petróleo las interacciones tienden a ser "marginales", mientras que en el caso del comercio de gas existe un fuerte elemento geopolítico. Obviamente cuando los paises implicados son estados de derecho, hay fuertes relaciones financieras entre ellos, y la estructura de mercado no es monopolista la cuestión de la compra-venta de recursos naturales se dirime según la ley y el marcado.

Una sociedad libre con una economía de mercado para servir a sus intereses internacionales no solo debe buscar una posición de seguridad geopolítica: debe intentar sustituir las relaciones estratégicas por relaciones marginales. En el campo internacional, como en el resto de las relaciones sociales la despolitización de las relaciones humanas conduce a la armonia social.